Un peu d’histoire
Les parcs naturels régionaux sont une structure originale dans le paysage de l’organisation territoriale nationale, à la fois par leur objet (leurs missions) et à la fois par la diversité des acteurs qui participent à leur fonctionnement.
Depuis bientôt trente ans (en 1995 depuis la loi Barnier), le syndicat mixte ouvert est la seule structure juridique qui permette la coordination de la mise en œuvre de la Charte d’un PNR. Cette disposition figure depuis cette date dans le Code de l’environnement à l’article L.333-3. Avant cela, les Parcs avaient eu l’occasion de tester, chacun de leurs côtés, différents types de structures de gestion : association, fondation, syndicat mixte fermé, syndicat mixte ouvert.
Les syndicats mixtes ouverts sont régis par le Code général des collectivités territoriales (articles 5721-1 et suivants). Ils ont été créés en 1955 afin de gérer des services d’intérêt commun. Ils n’ont pas spécifiquement été conçus pour les Parcs naturels régionaux, mais leur principal atout est la liberté d’élaboration des statuts. Les parcs disposent donc d’une très grande latitude quant aux règles de fonctionnement de leur organisme de gestion.
Le syndicat mixte ouvert permet de concilier l’engagement de toutes les collectivités, de sécuriser une partie des financements, tout en offrant la souplesse de s’adapter à différentes configurations territoriales.
Toutefois, des réflexions ont émergé ces dernières années dans le réseau des Parcs concernant l’opportunité de créer une nouvelle structure de gestion « sui generis » pour un établissement public de PNR : elles révèlent des questionnements autour de l’actuelle structure de gestion que sont les syndicats mixtes.
Enjeux et objectifs
La révision des chartes, le renouvellement électoral dans les collectivités, la mise en œuvre des différentes réformes sur la décentralisation, sont autant d’occasions de se réinterroger sur la rénovation des statuts et la gouvernance des syndicats mixtes de Parcs.
La Fédération accompagne les Parcs naturels régionaux dans le processus d’élaboration de leur charte (nouveaux parcs ou renouvellement de classement), et répond régulièrement à leurs questions relatives au fonctionnement de leur structure de gestion.
La question de la gouvernance des syndicats mixtes de Parcs est un sujet sensible : il en va de la possibilité pour chacun des membres à peser dans les décisions (vote) et sur le territoire classé. En corolaire, ce sujet renvoie aux enjeux d’appropriation des actions, au financement de la structure. Il soulève des questions d’équilibres à la fois géographiques, politiques et financiers.
Dans un même temps, la Fédération sur le plan national, et les Parcs sont interrogés par leurs membres et leurs partenaires sur plusieurs problématiques, en général :
- Certaines collectivités prennent des positions pour renforcer leur représentation, ou se retirer : Quels éléments peuvent influer pour préserver des équilibres, impliquer chaque collectivité dans le cadre de ses compétences et des engagements qui la lie au Parc ?
- Les interprétations sur l’éligibilité du syndicat mixte au FCTVA deviennent localement restrictives en fonction de la composition des instances délibératives ou consultatives. La question de la présence des chambres d’agriculture devient une préoccupation.
- Les chambres régionales des comptes s’interrogent sur les liens entre contributions financières et participation à la décision (cf. rapport publié par la CRC AURA par exemple) : comment s’organise le calcul des cotisations ? Peut-on en tirer des principes généraux ?
- Les quorums sont souvent fragiles : quelles solutions sont mises en place pour garantir l’engagement des délégués des différentes collectivités ?
- Les EPCI sont montés en puissance avec les lois de décentralisation : quelle place occupent-ils aujourd’hui dans les syndicats mixtes ? Est-ce que cela ne fragilise pas la place des communes ?
- Les départements ont parfois souhaité se désengager : qu’en est-il de leurs obligations et de leurs motivations ?
- La place de la société civile locale dans la prise de décision, avec une participation aux votes, est un sujet qui ne trouve pas de solution juridique dans le cadre d’un syndicat mixte. Comment les syndicats mixtes de Parcs s’organisent-ils, dans l’état actuel du droit, pour impliquer ces acteurs ?
Les 30 ans d’expérience des parcs naturels régionaux sur les syndicats mixtes, et davantage encore pour les parcs plus anciens, offrent une diversité de configurations et d’adaptations, notamment en termes de gouvernance. L’enjeu est de pouvoir développer et promouvoir auprès des Parcs et des projets de Parcs, toutes les potentialités qu’offre le syndicat mixte ouvert pour répondre aux spécificités de chacun, et pour consolider l’engagement des parties prenantes dans la mise en œuvre de la charte.
Ce document a pour objectif d’éclairer ces questionnements sur la base :
- Des recommandations formulées le cas échant dans le “Guide des syndicats mixtes de Parcs” ;
- D’un état des lieux à partir d’une analyse des 58 statuts des Parcs naturels régionaux, d’avril à juin 2023 ;
- D’entretiens auprès des référents de 16 syndicats mixtes de Parcs et de 7 services régionaux.
Il est destiné à éclairer les Parcs qui souhaitent se positionner au regard des pratiques des autres syndicats mixtes de Parcs. Il pourra également nourrir des réflexions ou des débats au sein de la Fédération, alimenter ses conseils ou influer des positionnements communs si des enjeux nationaux émergent.
